Die US-Zollpolitik droht zu eskalieren. Die EU wehrt sich: Man spricht von Reaktionsmaßnahmen nach der Verordnung (EU) 2023/2675 des Europäischen Parlaments und des Rates (kurz „Anti Coercion Instrument“ oder „ACI-Verordnung“). Die medial martialisch wie boulevardesk als „Handels-Bazooka“ bezeichnete Verordnung zur Bekämpfung von wirtschaftlichem Zwang gilt als bislang schärfstes Schwert der Europäischen Union gegen wirtschaftliche Zwänge. Angewendet wurde sie bislang noch nicht.
Instrumente der Europäischen Union gegen aggressive Handelspolitik
Die gemeinsame Handels- und Zollpolitik ist einer der Kernbereiche der Europäischen Union. Sie steht seit dem Vertrag von Lissabon gemäß Art. 207 Abs. 2 AEUV unter Verordnungsvorbehalt. Entsprechend bedarf jede handels- und zollpolitische Maßnahme der EU einer Rechtsgrundlage, die im EU-Sekundärrecht verankert sein muss. Milde Mittel des Handelsschutzes sind etwa die Antidumpingmaßnahmen der Verordnung (EU) 2016/1036 („Antidumping-Grundverordnung“) sowie die Antisubventionsmaßnahmen der Verordnung (EU) 2016/1037 („Antisubventions-Grundverordnung“). Beide können die Mitgliedsstaaten durch Antidumping- und Ausgleichszölle gegen Preisdumping und drittstaatlich subventionierte Einfuhren in die Europäische Union schützen.
Ungleich schärfere Gegenmaßnahmen gerade gegen eine aggressive Handels- und Zollpolitik bieten dagegen die Verordnung (EU) 654/2014 („Handelsvergeltungs-Verordnung“) sowie die Verordnung (EU) 2023/2675. Auf die im vergangenen Jahr verhängten Zölle der US-Regierung auf Einfuhren aus der Europäischen Union reagierte die EU-Kommission mit Maßnahmen nach der Handelsvergeltungsverordnung und entsprechenden Änderungen der korrespondierenden Durchführungsverordnungen DVO (EU) 2018/886 und DVO (EU) 2020/502. Es wurden zusätzliche Wertzölle im Rahmen des Rebalancings erhoben. Die Maßnahmen waren zeitweise ausgesetzt, um Verhandlungen zu ermöglichen. Der hieraus entstandene Zollpakt ist allerdings bis zum heutigen Tage nicht ratifiziert. Ob die für kommende Woche angekündigte Abstimmung im EU-Parlament stattfindet, ist fraglich. Mehrfach diskutiert, jedoch bislang nicht zum Einsatz gebracht wurde das wirkungsvollste Druckmittel der EU-Kommission in handelspolitischen Angelegenheiten, die ACI-Verordnung. Infolge der nun angedrohten, zusätzlichen Strafzölle der USA zur Durchsetzung der US-Grönlandpolitik wird eine Anwendung der ACI-Verordnung jüngst wieder vermehrt diskutiert. Bereits im vergangenen Jahr gab es Vorstöße in diese Richtung. Bislang sprach sich unter anderem die deutsche Bundesregierung dagegen aus. Es folgt ein Überblick über den Wirkmechanismus und ausgewählte Instrumente. Im Fokus sind der gewerbliche Rechtsschutz und das Vergaberecht.
Wirkmechanismus
Die ACI-Verordnung gibt der EU-Kommission eine ganze Reihe wirkungsvoller Instrumente zur Reaktion auf wirtschaftlichen Zwang durch Drittstaaten an die Hand. Schon die Existenz der Verordnung schreckt ab. Die Drohkulisse der „Folterinstrumente“ verhindert bei vielen Drittstaaten angesichts der noch existierenden Marktmacht der Europäischen Union eine aggressive Zollpolitik.
Wendet der Drittstaat nun wirtschaftlichen Zwang an, so kann die Kommission von sich aus oder auf ordnungsgemäß begründeten Antrag hin eine bis zu viermonatige Untersuchung der Maßnahmen anordnen, Art. 4 Abs. 1, 2 ACI-VO. Antragsbefugt ist grundsätzlich jedermann. Die Kommission prüft auch grundsätzlich jedes Ersuchen, ganz gleich wie substantiiert es eingereicht wird. Allerdings dürften wohl hauptsächlich Anträge der Regierungen der Mitgliedsstaaten Aussicht auf Erfolg haben.
Handelt es sich nun um wirtschaftlichen Zwang im Sinne des Art. 2 Abs. 1 ACI-VO, schlägt die EU-Kommission dem Rat einen Durchführungsrechtsakt vor, in dem das Bestehen von wirtschaftlichem Zwang festgestellt wird. Anschließend wird eine bis zu sechsmonatige Frist in Gang gesetzt, innerhalb derer die EU-Kommission mit dem Drittstaat in Dialog tritt. Falls sich hieraus keine Lösung – etwa ein Handelsabkommen – ergibt und der wirtschaftliche Zwang fortbesteht, so hat die EU-Kommission gemäß Art. 8 Abs. 1 ACI-VO das Mandat, Reaktionsmaßnahmen vorzubereiten. Dem Drittstaat wird eine angemessene Frist gesetzt, Art. 8 Abs. 1 lit. a ACI-VO. Danach werden die Reaktionsmaßnahmen als Durchführungsrechtsakt (DVO) erlassen. Bei der Wahl der Reaktionsmaßnahme ist die EU-Kommission an das Gebot der Angemessenheit gebunden. Das gesamte Verfahren soll vom Eingang des Antrags bis zum Erlass der Reaktionsmaßnahmen maximal zehn Monate dauern – im Einzelfall je nach Dringlichkeit allerdings auch erheblich kürzer. Die Reaktionsmaßnahmen werden mit dem Ende des wirtschaftlichen Zwangs aufgehoben, Art. 8 Abs. 9 ACI-VO.
Reaktionsmaßnahmen: Gewerbliche Schutzrechte
Die ACI-VO sieht in ihrem Anhang I einen Katalog von Reaktionsmaßnahmen vor. Dies sind Gegenzölle sowie Ein-, Aus- und Durchfuhrbeschränkungen. Weiter gibt es eine Reihe wirkungsvoller nichttarifärer Instrumente, darunter insbesondere die Ziffern 4 und 7 des Anhangs I. Ziffer 7 gibt der EU-Kommission die Möglichkeit, per Durchführungsrechtsakt
„Einschränkungen beim Schutz von Rechten des geistigen Eigentums oder ihrer kommerziellen Nutzung in Bezug auf Rechteinhaber, die Staatsangehörige des betroffenen Drittlandes sind, die gegebenenfalls einer Nichterfüllung geltender internationaler Verpflichtungen hinsichtlich handelsbezogener Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums gleichkommen können,“
einzuführen. Hinter dieser sperrigen Formulierung verbirgt sich nichts anderes als Beschränkungen des patent-, marken-, design- oder gar urheberrechtlichen Schutzes von Produkten aus dem jeweiligen Drittstaat. Hierbei ergeben sich für die EU-Kommission vielfältige Möglichkeiten: So könnte etwa der Patentschutz oder zumindest dessen Durchsetzung zeitweilig ausgesetzt werden, Patentschutzfristen verkürzt, Lizenzierungen erschwert oder der Verkauf untersagt werden. Hierzu gestattet die ACI-Verordnung zeitweilige Ausnahmen von den Vorschriften internationaler Abkommen, insbesondere des TRIPS-Abkommens. Die dort festgelegten Mindeststandards können zumindest zeitweise unterschritten werden. Gerade die Unterbrechung oder Beschränkung des Patentschutzes kann für eine Reihe von Branchen, etwa die Technologie- und die Gesundheitsindustrie, existenzbedrohliche Wirkungen entfalten.
Die Staatsangehörigkeit der betroffenen Rechteinhaber bestimmt sich gemäß Anhang II Ziff. 4 nach Art. 1 Abs. 3 TRIPS sowie der Anmerkung 1 hierzu. „Angehöriger“ in diesem Sinne ist jede „natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder einer wirklichen und tatsächlichen gewerblichen oder Handelsniederlassung in diesem Zollgebiet“.
Hieraus ergeben sich gewisse Probleme mit der Durchsetzung von Einschränkungen gewerblicher Schutzrechte nach der ACI-Verordnung. Wirtschaftlich relevante Unternehmen aus Drittstaaten – im laufenden Zollstreit insbesondere die US-Tech-Konzerne – verfügen als „Global Players“ im Regelfall über tatsächliche Handelsniederlassungen auf dem Gebiet der Europäischen Union und gelten daher im Sinne der ACI-Verordnung als Inländer – dies jedenfalls, soweit sie als Schutzrechtsinhaber auftreten. Insoweit ist zu befürchten, dass eine entsprechende Reaktionsmaßnahme nicht immer dort ankäme, wo sie schmerzhafte Wirkungen entfalten könnte: Konzerne wie Apple, Meta und auch die US-Pharmaindustrie verfügen über große und operativ betriebene Niederlassungen in Mitgliedsstaaten der Europäischen Union. Soweit diese Schutzrechtsinhaber sind, könnte das die Wirkung von Maßnahmen nach Ziffer 7 deutlich untergraben.
Reaktionsmaßnahmen: Vergaberechtliche Beschränkungen
Auch Sanktionen in Vergabeverfahren für öffentliche Aufträge gewinnen an Bedeutung in der EU-Handelspolitik. So macht die Kommission regelmäßig von ihrem „Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen der EU“ in der Verordnung (EU) 2022/1031 (kurz „IPI-Verordnung“) Gebrauch. Stellt die Kommission fest, dass ein Drittstaat auf dem internationalen Markt für die öffentliche Auftragsvergabe Zugangshindernisse für EU-Mitgliedsstaaten errichtet, kann sie hierauf mit Gegenmaßnahmen reagieren. So erließ die EU-Kommission im Juni 2025 etwa die DVO (EU) 2025/1197, mit der der Zugang chinesischer Hersteller von Medizinprodukten zu europäischen Oberschwellen-Vergabeverfahren beschränkt wurde – die Kommission verhängte gar einen Totalausschluss chinesischer Bieter. Unklar war allerdings, wie man mit Niederlassungen und Tochtergesellschaften dieser Bieter auf dem Gebiet der Europäischen Union umgeht.
Hierzu ergeben sich aus der ACI-Verordnung erheblich klarere Regelungen. Erlassen werden können nach Anhang I, Ziffer 4
[f]olgende Maßnahmen, die — soweit erforderlich — einer Nichterfüllung geltender internationaler Verpflichtungen hinsichtlich des Rechts, an Vergabeverfahren bei der Vergabe öffentlicher Aufträge teilzunehmen, gleichkommen können:
a) der Ausschluss von Waren, Dienstleistungen, Lieferanten von Waren oder Erbringern von Dienstleistungen des betroffenen Drittlandes von der öffentlichen Auftragsvergabe oder der Ausschluss von Angeboten von der öffentlichen Auftragsvergabe, deren Gesamtwert zu mehr als 50 % auf Waren oder Dienstleistungen entfällt, die aus dem betreffenden Drittland stammen, es sei denn, aufgrund außergewöhnlicher Umstände des Falls ist ein geringerer Prozentsatz erforderlich und der verbleibende Prozentsatz der Waren oder Dienstleistungen fällt nicht unter die Verpflichtungen der Union aus dem im Rahmen der Welthandelsorganisation geschlossenen WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen oder aus einem anderen zwischen der Union und einem anderen als dem betroffenen Drittland geschlossenen Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen, oder
b) die Auferlegung einer Bewertungsanpassung bei Angeboten von Waren oder Dienstleistungen des betroffenen Drittlandes oder bei Angeboten von Lieferanten von Waren oder Erbringers von Dienstleistungen des betroffenen Drittlandes.
Zusammengefasst erlaubt die ACI-Verordnung also den Ausschluss von Bietern aus dem betreffenden Drittstaat von öffentlichen Vergabeverfahren (im Anwendungsbereich des EU-Vergaberechts). Dies gilt grundsätzlich, soweit entweder der betroffene Bieter oder der Gesamtwert der Beschaffung zu mehr als 50 Prozent aus dem jeweiligen Drittland stammt.
Die Staatsangehörigkeit von Dienstleistern ergibt sich dabei aus Anhang II, Ziffer 2 lit. b. Hiernach gilt eine juristische Person als Dienstleister dann als Staatsangehöriger eines Drittstaats, wenn eine von den Instrumenten der ACI-Verordnung betroffene Person Eigentümerin des jeweiligen Dienstleisters ist oder diesen kontrolliert. Was Waren angeht, bemisst sich der Ursprung nach der Verordnung (EU) Nr. 952/2013 („Unionszollkodex-Verordnung“), insbesondere Art. 60 der Unionszollkodex-Verordnung. Hiernach gilt als Ursprung einer Ware der Staat, in dem sie vollständig gewonnen oder hergestellt wurde. Falls sie in mehr als einem Land produziert wurde, dann gilt als Ursprung der Staat, in dem die Ware der letzten wesentlichen, wirtschaftlich gerechtfertigten Be- oder Verarbeitung unterzogen wurde, also die letzte bedeutende Herstellungsstufe erfolgt ist.
Insoweit ergibt sich hier gerade für IT-Vergabeverfahren ein mächtiges Instrument: Unabhängig von der Einordnung des jeweiligen Produkts als Ware oder Dienstleistung wird man im Regelfall dazu kommen, dass entweder die Eigentümerschaft des US-Mutterkonzerns oder die wesentliche Endfertigung in den USA den Ausschlag geben wird.
Nicht unerwähnt bleiben soll auch das zweite vergaberechtliche Instrument der ACI-Verordnung, die Bewertungsanpassung von Angeboten aus betroffenen Drittstaaten. Auch hier gelten wieder die Regelungen zum Ursprung der Waren und Dienstleistungen. Die ACI-Verordnung sieht hier vor, dass öffentliche Auftraggeber per Durchführungsverordnung verpflichtet werden können, die Punktzahlen entsprechender Bieter in Vergabeverfahren um einen gewissen Prozentsatz zu senken. Wenn – wovon Auftraggebern im Regelfall abzuraten ist – der Preis das einzige Wertungskriterium ist, führt eine solche Bewertungsanpassung zu einer relativen Erhöhung des Angebotspreises für die Wertung – nicht jedoch für die Auftragsdurchführung im Falle des Zuschlags.
Fazit: MEGA gegen MAGA?
Die ACI-Verordnung gibt der EU-Kommission neben reziproken Zöllen eine Reihe mächtiger nichttarifärer Instrumente an die Hand, nicht zuletzt auf dem Gebiet des gewerblichen Rechtsschutzes und des Vergaberechts. Allerdings: Wie bereits Sir Isaac Newton in seinem dritten Gesetz, dem Wechselwirkungsprinzip, feststellte, treten Aktion und Reaktion stets paarweise auf. Bei einem Einsatz der ACI-Verordnung („Make Europe Great Again“?) ist daher naturgemäß mit weiteren Gegenmaßnahmen zu rechnen. Insofern ist Vorsicht, aber auch maßvolle Stärke geboten.
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