Das deutsche Lieferkettengesetz kommt. Worauf müssen sich ausländische Unternehmen einstellen?

Nach langem Ringen wurde am 11. Juni 2021 das „Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten“ (auch „Lieferkettengesetz“ oder sperriger „Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz“ (LkSG) genannt) vom deutschen Bundestag beschlossen. Mit ihm soll sichergestellt werden, dass Unternehmen menschen- und umweltrechtliche Risiken in ihren Lieferketten angemessen adressieren und geeignete Gegen- und Präventionsmaßnahmen treffen. Mit Inkrafttreten am 01.01.2023 wird daher auf die Unternehmen eine Reihe an zusätzlichen Compliance-Pflichten zukommen.

1. Unmittelbare Anwendung auf ausländische Unternehmen?

Das LkSG findet dabei nicht allein auf deutsche Unternehmen jeder Rechtsform mit konzernweit mindestens 3.000 (ab 01.01.2024: 1.000) Arbeitnehmern Anwendung, sondern auch auf ausländische Unternehmen jeder Rechtsform, die mindestens eine Zweigniederlassung in Deutschland unterhalten und in Deutschland konzernweit mindestens 3.000 (ab 01.01.2024: 1.000) Arbeitnehmer beschäftigen, § 1 Abs. 1 Nr. 2. Bei der Berechnung sind zudem ins Ausland entsandte Arbeitnehmer dieser deutschen Einheiten mit einzubeziehen. Das Bemühen um eine rechtzeitige Erfüllung der Pflichten ist für betroffene Unternehmen dabei insbesondere mit Blick auf die drakonischen Bußgelder von u.a. bis zu 2% des weltweiten Gesamtumsatzes angezeigt.
 

2. Mittelbare Auswirkungen auf ausländische Unternehmen

Klar ist zudem, dass auch nicht vom LkSG erfasste Zulieferer und Lieferanten, die deutsche Großunternehmen beliefern, unabhängig von der eigenen Größe und dem eigenen Standort, in Zukunft mittelbar betroffen sein werden. Denn es ist zu erwarten, dass die deutschen Großunternehmen die ihnen durch das LkSG auferlegten Pflichten in erheblichem Maße weitergeben werden. Hierzu s. bitte unten unter Ziffer 4.

Unabhängig davon sollten sich auch nicht direkt betroffene Unternehmen frühzeitig mit den möglichen Auswirkungen und Herausforderungen durch das LkSG auseinandersetzen. So ist zu erwarten, dass Unternehmen mit implementierten LkSG-Compliance-Systemen in Zukunft hieraus einen Wettbewerbsvorteil werden ziehen können.
 

3. Pflichten ausländischer Unternehmen bei unmittelbarer Anwendbarkeit

Der Beitrag erläutert im Folgenden überblicksartig, worauf sich Unternehmen nach Inkrafttreten des LkSG in Zukunft einstellen müssen, wenn sie mit mindestens einer Zweigniederlassung in Deutschland operieren und in Deutschland konzernweit mindestens 3.000 (ab 01.01.2024: 1.000) Arbeitnehmer beschäftigen.

3.1. Pflicht zur menschen- und umweltrechtlichen Sorgfalt

§ 3 des LkSG verpflichtet die adressierten Unternehmen, sich in angemessener Weise menschen- und umweltrechtlich sorgfältig zu verhalten und stellt einen diesbezüglichen Pflichtenkatalog auf. Näher wird dies in den §§ 4-10 spezifiziert.

Die Unternehmen trifft bei der Erfüllung ihrer menschrechts- und umweltrechtsbezogenen Pflichten jedoch lediglich eine „Bemühenspflicht“. Dies bedeutet, dass das Unternehmen nicht verpflichtet wird, sämtliche Menschen- und Umweltrechtsverletzungen zu verhindern. Das Unternehmen muss sich hierum bemühen. Also in angemessenem Umfang Vorkehrungen und Maßnahmen treffen, um den Eintritt von Rechtsverletzungen zu verhindern.

3.2. Nach dem LkSG zu verhindernde Risiken

Die nach dem LkSG zu verhindernden menschenrechtlichen Risiken werden in § 2 Abs. 2 Nr. 1-11 aufgezählt. Darüber hinaus enthält § 2 Abs. 2 Nr. 12 noch eine Generalklausel hinsichtlich anderer menschenrechtlicher Risiken. Die von dem Gesetz adressierten umweltrechtlichen Risiken werden in § 2 Abs. 3 Nr. 1-8 benannt.

3.3. Risikomanagement

Unternehmen müssen nach § 4 ein angemessenes Risikomanagementsystem einführen, um Risiken zu erkennen, der Verwirklichung etwaiger Risiken vorzubeugen und die Verletzungen geschützter Rechtspositionen zu beenden und zu minimieren. Eine zuständige Person innerhalb des Unternehmens ist zu benennen, etwa ein Menschenrechtsbeauftragter. Die Geschäftsleitung hat sich regelmäßig über dessen Arbeit zu informieren.

Im Rahmen des Risikomanagements ist mindestens einmal jährlich (und gegebenenfalls zusätzlich Anlass bezogen) eine angemessene Risikoanalyse durchzuführen, um die Risiken im eigenen Geschäftsbereich sowie bei den unmittelbaren Zulieferern zu ermitteln, angemessen zu gewichten und zu priorisieren. Die Ergebnisse der Risikoanalyse müssen an die maßgeblichen Entscheidungsträger kommuniziert werden. Diese haben die Ergebnisse angemessen zu berücksichtigen (§ 5).

Der Gesetzentwurf nimmt dabei nur Zulieferer in den Blick. Zulieferer sind nach § 2 Abs. 7 Vertragspartner, deren Zulieferungen für die Herstellung des Produkts oder zur Erbringung einer Dienstleistung notwendig sind. Entsprechend sind Großunternehmen im Hinblick auf den Weiterverkauf von unveränderten Produkten dem Wortlaut des Gesetztes nach nicht in der Pflicht – und dies gilt selbst dann, wenn sie Kenntnis von Menschen- oder Umweltrechtsverstößen erhalten. Laut Mitteilung einer Sprecherin des am Gesetzesentwurfs beteiligten Bundesministeriums für Arbeit und Soziales dem Verfasser gegenüber sollen aber auch solche Fälle erfasst werden. Wie sich die Gerichte dazu stellen werden, ist sicherlich noch als offen anzusehen.

Die Art und Weise, wie die Risikoanalyse durchzuführen ist, wird durch das LkSG nicht festgelegt. Die Gesetzesbegründung empfiehlt jedoch, in zwei Stufen vorzugehen. Auf der ersten Stufe kann sich durch ein Risikomapping ein Überblick über die eigenen Prozesse bei der Waren- und Dienstleistungsbeschaffung verschafft werden. Hier kann zunächst nach Standorten und Geschäftsfeldern unterschieden werden, um anschließend die jeweiligen unmittelbaren Zulieferer (Bedingungen am Standort des Zulieferers, wie politische Rahmenbedingungen, produktbezogene Risikofaktoren, gefährdete Personengruppen, Arbeitsbedingungen, etc.) in den Blick zu nehmen. Die so identifizierten Risiken, sollen dann bewertet und ggfs. priorisiert werden. Die Priorisierung wird dabei v.a. anhand von Art und Ausmaß des jeweiligen Risikos und der möglichen Einflussmöglichkeiten zu bestimmen sein.

3.4. Pflicht zu Präventionsmaßnahmen bei Feststellung von Risiken

Stellt das Unternehmen im Rahmen der Risikoanalyse ein Risiko fest, hat es unverzüglich angemessene Präventionsmaßnahmen zu ergreifen (§ 6):

Sofern es über keine Grundsatzerklärung verfügt, muss eine solche verabschiedet werden (§ 6 (2). Diese muss verschiedene Elemente einer Menschenrechtsstrategie enthalten, unter anderem eine Beschreibung des Verfahrens, mit dem das Unternehmen seinen Sorgfaltspflichten nachkommt, die für das Unternehmen auf Grundlage der Risikoanalyse festgestellten relevanten Risiken und die auf festgelegten menschenrechtsbezogenen Erwartungen, die das Unternehmen an seine eigenen Beschäftigten und Zulieferer in der Lieferkette richtet.

Weitere angemessene Präventionsmaßnahmen im eigenen Geschäftsbereich (§ 6 (3)) sind insbesondere

• Umsetzung der in der Grundsatzerklärung dargelegten Menschenrechtsstrategie,
• die Entwicklung und Implementierung risikominimierender Beschaffungsstrategien und Einkaufsstrategien,
• die Durchführung von Schulungen,
• Kontrollmaßnahmen.

Auch im Hinblick auf die eigenen Lieferanten sind angemessene Präventionsmaßnahmen zu ergreifen (§ 6 (4)), insbesondere

• die Berücksichtigung menschenrechts- und umweltbezogener Erwartungen bei der Auswahl der Vertragspartner,
• die vertragliche Zusicherung eines unmittelbaren Zulieferers, dass dieser die verlangten menschenrechtsbezogenen und umweltbezogenen Vorgaben einhält und entlang der Lieferkette angemessen adressiert,
• die Festschreibung angemessener vertraglicher Kontrollmechanismen sowie Schulungen,
• die Durchführung von risikobasierten Kontrollmaßnahmen.

Die Wirksamkeit der Prävention ist einmal jährlich (und gegebenenfalls zusätzlich anlassbezogen) zu überprüfen.

3.5. Pflicht zur Abhilfe bei Menschen- und Umweltrechtsverletzungen

Stellt das Unternehmen fest, dass eine Verletzung im eigenen Geschäftsbereich oder bei einem unmittelbaren Zulieferer bereits eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht, ist es verpflichtet, unverzüglich angemessene Abhilfemaßnahmen zu ergreifen (§ 7 (1)). Bezieht sich die Verletzung auf einen unmittelbaren Zulieferer, so muss gegebenenfalls ein Konzept zur Minimierung und Vermeidung gestellten umgesetzt werden, wenn eine Abstellung nicht in absehbarer Zeit erfolgen kann (§ 7 (2)). Als Maßnahme in Betracht zu ziehen ist auch ein temporäres Aussetzen der Geschäftsbeziehungen (§ 7 (2) Nr. 3).

3.6. Etablierung eines anonymen Beschwerdeverfahrens

Weiter ist das Unternehmen verpflichtet, ein unternehmensinternes Beschwerdeverfahren einzurichten (§ 8). Möglich ist stattdessen auch die Beteiligung an einem externen Beschwerdeverfahren. Hier kann an bestehenden Whistleblowing Systemen aufgesetzt werden. Sofern diese noch auf- oder ausgebaut werden sollen, helfen wir gern. Die Vertraulichkeit der Identität des Nutzers eines solchen Systems muss gewahrt sein. Auch Beschäftigten der mittelbaren Zulieferer (also der Unternehmen, mit denen keine direkte Geschäftsbeziehung besteht, und die in der Lieferkette weiter entfernt sind) muss eine Nutzung dieses Beschwerdeverfahrens ermöglicht werden (§ 9 (1)). Die Wirksamkeit des Beschwerdeverfahrens ist mindestens einmal im Jahr sowie anlassbezogen zu überprüfen (§ 8 (5)).

3.7. Pflichten im Hinblick auf mittelbare Zulieferer

Erlangt das Unternehmen substantiierte Kenntnis über eine mögliche menschen- oder umweltrechtliche Verletzung bei einem solchen mittelbaren Zulieferer, so ist das Unternehmen u.a. verpflichtet,

• eine Risikoanalyse durchzuführen,
• angemessene Präventionsmaßnahmen gegenüber dem Verursacher zu verankern
• und ein Konzept zur Minimierung und Vermeidung der Verletzung zu erstellen und umzusetzen,
• Ggf. die Grundsatzerklärung aktualisieren.

3.8. Dokumentations- und Berichtspflichten

Das Unternehmen trifft Dokumentationspflichten (§ 10). Das Unternehmen muss daher sämtliche ergriffenen Präventions- und Abhilfemaßnahmen sowie die durchgeführten Risikoanalysen dokumentieren und die Dokumentation mindestens 7 Jahre aufbewahren. Zudem ist jährlich ein Bericht beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle einzureichen (§§ 10, 12, 19).

3.9. Prozessstandschaft für Gewerkschaften und NGOs, zivilrechtliche Haftung

§ 11 sieht vor, dass derjenige, der geltend macht, in einer überragend wichtigen Rechtsposition durch einen Verstoß gegen eine unternehmerische Sorgfaltspflicht verletzt worden zu sein, berechtigt ist, Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen die Ermächtigung zur Prozessführung zu erteilen (besondere Prozessstandschaft). Dies soll die Durchsetzung erleichtern bzw. erst ermöglichen.

Das LkSG regelt jedoch keine zivilrechtliche Haftung für die Verletzung von Sorgfaltspflichten aus dem Gesetz. Dies bedeutet jedoch nicht, dass eine zivilrechtliche Haftung im Einzelfall nicht bestehen kann, da die allgemeinen Haftungstatbestände unberührt bleiben, § 3 Abs. 3. Das LkSG soll allerdings kein Schutzgesetz im Sinne des § 823 Abs. 2 BGB darstellen.

3.10. Behördliche Kontrolle und Durchsetzung

Die §§ 14-21 regeln die behördliche Kontrolle und Durchsetzung und weisen dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle das Recht zu, geeignete und erforderliche Anordnungen und Maßnahmen zu treffen, um Verstöße gegen die Pflichten nach dem Gesetz zu beseitigen und zu verhindern. Zudem sind u.a. Betretensrechte, Auskunftspflichten, Duldungs- und Mitwirkungspflichten vorgesehen.

3.11. Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge

§ 22 sieht vor, dass ein Unternehmen, das wegen eines rechtskräftig festgestellten Verstoßes mit einer Geldbuße belegt wurde, für einen eine angemessene Zeit an der Teilnahme an einem Wettbewerb um einen Liefer-, Bau- oder Dienstleistungsauftrag ausgeschlossen werden soll.

3.12. Zwangs- und Bußgelder

§ 23 erlaubt die Verhängung von Zwangsgeldern bis zu EUR 50.000, § 24 die von Bußgeldern bei Verstößen gegen das LkSG. Die Bußgelder können bei Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als EUR 400 Millionen prozentual vom weltweiten Gesamtumsatz des Unternehmens berechnet werden, und zwar bis zu einer Höhe von 2%.
 

4. Mittelbare Auswirkungen auf Zulieferer im Ausland

Mittelbar sind allerdings auch Unternehmen im Ausland betroffen, die mangels deutscher Zweigniederlassung zunächst nicht unmittelbar vom Gesetz erfasst werden. Denn es ist anzunehmen, dass die Großunternehmen in Konsequenz des Gesetzes ihren Zulieferern sich daraus ergebende Pflichten aufgeben werden.

Das folgt u.a. daraus, dass den unmittelbaren Adressaten des LkSG (also den deutschen Großunternehmen) auferlegt wird, eine Risikoanalyse durchzuführen. Diese Risikoanalyse bezieht sich auf Risiken im eigenen Unternehmen und bei den unmittelbaren Zulieferern, nicht aber auch bei den mittelbaren Zulieferern. Die deutschen Großunternehmen werden also ihre unmittelbaren ausländischen Zulieferer (ggf. auch: Lieferanten, s. oben unter Ziffer 3.3.) genauer in den Blick nehmen.

Ergeben sich aus der Analyse Risiken, sind die Großunternehmen verpflichtet Präventionsmaßnahmen zu ergreifen.

Das gilt entsprechend, wenn das Großunternehmen auf anderen Wege – dann allerdings: substantiierte – Kenntnis über eine mögliche Verletzung einer geschützten Rechtsposition erlangt. Zu diesen Präventionsmaßnahmen gehört z.B. die „Berücksichtigung menschenrechtsbezogener Erwartungen bei der Auswahl des unmittelbaren Zulieferers“ und „die vertragliche Zusicherung eines unmittelbaren Zulieferers, dass dieser die (…) verlangten menschenrechtsbezogenen und umweltbezogenen Vorgaben einhält und entlang der Lieferkette angemessen adressiert“.

Es ist wohl anzunehmen, dass große deutsche Unternehmen, die den Pflichten des LkSG unterliegen, zukünftig in stärkerem Maße auch von ihren ausländischen Lieferanten und Zulieferern erwarten, dass diese selbst Präventionsmaßnahmen ergreifen, die die großen Unternehmen vorgeben werden. Das gibt es freilich auch jetzt schon.

Zweifelsohne aber wird dies an Bedeutung gewinnen und auch die Anforderungen an solche Präventionsmaßnahmen bzw. -programme werden steigen. Wer das nicht erfüllen kann oder will, muss damit rechnen, durch einen anderen Lieferanten ersetzt zu werden.
 

5. Ausblick: EU-Richtlinie bereits in der Pipeline

Auf europäischer Ebene gibt es seit längerem die Bestrebung zur Harmonisierung der unterschiedlichen mitgliedstaatlichen Menschenrechts- und Umweltschutzregelungen innerhalb der Lieferkette. Am 10.03.2021 hat das Europäische Parlament hierzu einen Richtlinienvorschlag unterbreitet. Dieser Vorschlag deckt sich weitgehend mit den Regelungen des LkSG, geht allerdings teilweise darüber hinaus. So wird zum Beispiel in dem vorgelegten Richtlinienvorschlag nicht mehr zwischen unmittelbarem und mittelbarem Zulieferer unterschieden. Ein Richtlinienentwurf der Kommission wird zudem weiter erwartet. Bislang ist noch unklar, wie sich die Mitgliedstaaten zu diesem Thema positionieren werden.

Das Management der eigenen Lieferkette auch im Hinblick auf ihre Menschrechts- und Umweltrechtskonformität wird daher in Zukunft weiter an Bedeutung gewinnen und eine immer wichtigere Rolle in der Unternehmensorganisation und im internationalen Wettbewerb spielen. Besonders durch das Inkrafttreten der möglichen Richtlinie und ihrer Umsetzungsakte in den Mitgliedstaaten, wird für Lieferanten im Ausland kaum ein Weg an dem effektiven Management von Menschen- und Umweltrechtsrisiken vorbeiführen.