Update „Lieferkettengesetz“ – der Regierungsentwurf liegt vor. Was kommt auf die Wirtschaft zu?

22.02.2021

Aus dem Referentenentwurf des „Gesetzes über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten zur Vermeidung von Menschenrechtsverletzungen in Lieferketten“ (Sorgfaltspflichtengesetz), besser bekannt als Lieferkettengesetz, über den an dieser Stelle kürzlich berichtet wurde, ist nunmehr ein Regierungsentwurf geworden, der am 3. März vom Kabinett beschlossen wurde. Der Streit, der zwischen den beteiligten Ministerien nach der unabgestimmten Veröffentlichung bestanden hatte, wurde beigelegt, der Entwurf und auch die Gesetzesbegründung, die für die Auslegung des Gesetzestextes bedeutsam ist, an mehreren Stellen in kürzester Zeit geändert.

Sorgfaltspflichtengesetz = „Lieferkettengesetz“

Das Sorgfaltspflichtengesetz beabsichtigt die Stärkung der Menschenrechte der in den verschiedenen Gliedern der Lieferkette tätigen Menschen. Deutsche Unternehmen sollen dazu angehalten werden, nicht nur bei sich selbst, sondern auch im Hinblick auf ihre direkten Lieferanten und sogar auf Unternehmen, die in der Lieferkette weiter entfernt stehen (mittelbare Zulieferer), menschenrechtlich sorgfältig zu handeln. Die geschützten Rechtspositionen werden in § 2 (2) definiert. Explizit angesprochen werden u.a. Kinderschutz, Freiheit von Sklaverei und Zwangsarbeit, Vereinigungsfreiheit, Gleichbehandlung in der Beschäftigung, angemessene Entlohnung). Allerdings wird der Kreis der geschützten Rechtspositionen in § 2 (2) Nr. 12 i.V.m. § 2 (1) durch den Verweis auf 13 menschenrechtsschützende Übereinkommen noch erheblich erweitert, wenn eine besonders schwerwiegende Verletzung der dort geschützten Menschenrechte droht. Im Ergebnis ist dieser Kreis der vom Gesetzesentwurf geschützten Rechtsgüter damit außerordentlich weit gefasst.

 Auch bestimmte, insbesondere gesundheitsschützende, umweltbezogene Pflichten und Risiken werden einbezogen (§ 2 (3) und (4)).

Das Gesetz soll am 1.1.2023 in Kraft treten.

Das Sorgfaltspflichtengesetz ist in sechs Abschnitte und 24 Paragrafen gegliedert.

Kern sind Sorgfaltspflichten, die bestimmten Unternehmen in Abschnitt 2 (§§ 3-11) auferlegt werden.

Normadressaten: Großunternehmen

Normadressaten sind Unternehmen, die ihre Hauptverwaltung, ihre Hauptniederlassung oder ihren Sitz im Deutschland haben und mindestens 3.000 Arbeitnehmer beschäftigen. Sitzt die Konzernmutter in Deutschland, sind bei der Zählung auch ihre ausländischen konzernangehörigen Gesellschaften zu berücksichtigen. Ab dem 1.1.2024 gilt das Gesetz schon für Unternehmen mit mindestens 1.000 Arbeitnehmern. Leiharbeitnehmer sind bei der Berechnung zu berücksichtigen, wenn die Einsatzdauer sechs Monate übersteigt.  Im Vergleich zum Referentenentwurf wurden sprachlich irreführende Passagen gestrichen, die die Frage aufgeworfen hatten, ob ggf. auch ausländische Unternehmen das Sorgfaltspflichtengesetz zu beachten haben. Das ist nach der aktualisierten Fassung nicht der Fall, wenn nicht die Konzernzentrale in Deutschland sitzt.

Aber: Relevanz auch für den Mittelstand

Mittelbar sind allerdings auch kleinere Unternehmen betroffen. Denn es ist anzunehmen, dass die Großunternehmen in Konsequenz des Gesetzes ihren Zulieferern sich daraus ergebende Pflichten aufgeben werden.

Das folgt u.a. daraus, dass den unmittelbaren Adressaten des Sorgfaltspflichtengesetz (also den Großunternehmen) auferlegt wird, eine Risikoanalyse durchzuführen. Diese Risikoanalyse bezieht sich auf Risiken im eigenen Unternehmen und bei den unmittelbaren Zulieferern, nicht aber auch bei den mittelbaren Zulieferern (die Begründung des ersten Entwurfs legte noch etwas anderes nahe).

Ergeben sich aus der Analyse Risiken – und hier werden dann allerdings wiederum Risiken auch bei mittelbaren Zulieferern einbezogen -  sind die Großunternehmen verpflichtet,  Präventionsmaßnahmen zu ergreifen. Das gilt auch, wenn das Großunternehmen auf anderen Wege – dann allerdings: substantiierte – Kenntnis über eine mögliche Verletzung einer geschützten Rechtsposition erlangt.   Zu diesen Präventionsmaßnahmen gehört z.B. die „Berücksichtigung menschenrechtsbezogener Erwartungen bei der Auswahl des unmittelbaren Zulieferers“ und „die vertragliche Zusicherung eines unmittelbaren Zulieferers, dass dieser die (…) verlangten menschenrechtsbezogenen und umweltbezogenen Vorgaben einhält und entlang der Lieferkette angemessen adressiert“. Es ist wohl anzunehmen, dass große Unternehmen, die den Pflichten des Sorgfaltspflichtengesetzes unterliegen, zukünftig in stärkerem Maße auch von ihren kleineren Lieferanten und Zulieferern erwarten, dass diese selbst Präventionsmaßnahmen ergreifen, die die großen Unternehmen vorgegeben werden. Das gibt es freilich auch jetzt schon. Zweifelsohne aber wird dies an Bedeutung gewinnen und auch die Anforderungen an solche Präventionsmaßnahmen bzw. -programme werden steigen. Wer das nicht erfüllen kann oder will, muss damit rechnen, durch einen anderen Lieferanten ersetzt zu werden.

Dass kleine und mittlere Unternehmen durch das Vorhaben nicht belastet werden, wie es in der Einleitung zum Gesetzesentwurf heißt, ist daher nur die halbe Wahrheit.

Pflicht zur menschenrechtlichen Sorgfalt

§ 3 des Sorgfaltspflichtengesetzes legt den adressierten Unternehmen auf, sich in angemessener Weise menschenrechtlich sorgfältig zu verhalten und stellt einen diesbezüglichen Pflichtenkatalog auf. Näher wird dies in den §§ 4-10 spezifiziert.

Risikomanagement

Unternehmen müssen nach § 4 ein angemessenes Risikomanagement einführen, um Risiken zu erkennen, der Verwirklichung etwaiger Risiken vorzubeugen und die Verletzungen geschützter Rechtspositionen zu beenden und zu minimieren. Eine zuständige Person innerhalb des Unternehmens ist zu benennen, etwa ein Menschenrechtsbeauftragter. Die Geschäftsleitung hat sich regelmäßig über dessen Arbeit zu informieren.

Im Rahmen des Risikomanagements ist mindestens einmal jährlich (und gegebenenfalls zusätzlich Anlass bezogen) eine angemessene Risikoanalyse durchzuführen, um die Risiken im eigenen Geschäftsbereich sowie bei den unmittelbaren Zulieferern zu ermitteln, angemessen zu gewichten und zu priorisieren. Die Ergebnisse der Risikoanalyse müssen an die maßgeblichen Entscheidungsträger kommuniziert werden. Diese haben die Ergebnisse angemessen zu berücksichtigen (§ 5).

Pflicht zu Präventionsmaßnahmen bei Feststellung von Risiken

Stellt das Unternehmen im Rahmen der Risikoanalyse ein Risiko fest, hat es unverzüglich angemessene Präventionsmaßnahmen zu ergreifen (§ 6):

Sofern es über keine Grundsatzerklärung verfügt, muss eine solche verabschiedet werden (§ 6 (2). Diese muss verschiedene Elemente einer Menschenrechtsstrategie enthalten, unter anderem eine Beschreibung des Verfahrens, mit dem das Unternehmen seinen Sorgfaltspflichten nachkommt, die für das Unternehmen auf Grundlage der Risikoanalyse festgestellten relevanten Risiken und die auf festgelegten menschenrechtsbezogenen Erwartungen, die das Unternehmen an seine eigenen Beschäftigten und Zulieferer in der Lieferkette richtet.

Weitere angemessene Präventionsmaßnahmen im eigenen Geschäftsbereich (§ 6 (3)) sind insbesondere

  • Umsetzung der in der Grundsatzerklärung dargelegten Menschenrechtsstrategie,
  • die Entwicklung und Implementierung risikominimierender Beschaffungsstrategien,
  • die Durchführung von Schulungen,
  • Kontrollmaßnahmen.

Auch im Hinblick auf die eigenen Lieferanten sind angemessene Präventionsmaßnahmen zu ergreifen (§ 6 (4)), insbesondere

  • die Berücksichtigung menschenrechts- und umweltbezogener Erwartungen bei der Auswahl der Vertragspartner,
  • die vertragliche Zusicherung eines unmittelbaren Zulieferers, dass dieser die verlangten menschenrechtsbezogenen und umweltbezogenen Vorgaben einhält und entlang der Lieferkette angemessen adressiert,
  • die Festschreibung angemessener vertraglicher Kontrollmechanismen sowie Schulungen,
  • die Durchführung von risikobasierten Kontrollmaßnahmen.

Die Wirksamkeit der Prävention ist einmal jährlich (und gegebenenfalls zusätzlich anlassbezogen) zu überprüfen.

Pflicht zur Abhilfe bei Menschenrechtsverletzungen

Stellt das Unternehmen fest, dass eine Verletzung im eigenen Geschäftsbereich oder bei einem unmittelbaren Zulieferer bereits eingetreten ist oder unmittelbar bevorsteht, ist es verpflichtet, unverzüglich angemessene Abhilfemaßnahmen zu ergreifen (§ 7 (1)). Bezieht sich die Verletzung auf einen unmittelbaren Zulieferer, so muss gegebenenfalls ein Konzept zur Minimierung und Vermeidung gestellten umgesetzt werden, wenn eine Abstellung nicht in absehbarer Zeit erfolgen kann (§ 7 (2)). Als Maßnahme in Betracht zu ziehen ist auch ein temporäres Aussetzen der Geschäftsbeziehungen (§ 7 (2) Nr. 3).

Etablierung eines anonymen Beschwerdeverfahrens

Weiter ist das Unternehmen verpflichtet, ein unternehmensinternes Beschwerdeverfahren einzurichten (§ 8). Möglich ist stattdessen auch die Beteiligung an einem externen Beschwerdeverfahren. Hier kann an bestehenden Whistleblowing Systemen aufgesetzt werden. Die Vertraulichkeit der Identität des Nutzers muss gewahrt sein. Auch Beschäftigten der mittelbaren Zulieferer (also der Unternehmen, mit denen keine direkte Geschäftsbeziehung besteht, und die in der Lieferkette weiter entfernt sind) muss eine Nutzung dieses Beschwerdeverfahrens ermöglicht werden (§ 9 (1)).

Pflichten im Hinblick auf mittelbare Zulieferer

Erlangt das Unternehmen substantiierte Kenntnis über eine mögliche menschenrechtliche Verletzung bei einem solchen mittelbaren Zulieferer, so ist das Unternehmen u.a. verpflichtet,

  • eine Risikoanalyse durchzuführen,
  • angemessene Präventionsmaßnahmen gegenüber dem Verursacher zu verankern
  • und ein Konzept zur Minimierung und Vermeidung der Verletzung zu erstellen und umzusetzen.

Dokumentations- und Berichtspflichten

Das Unternehmen trifft Dokumentationspflichten (§ 10). Zudem ist jährlich ein Bericht beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle einzureichen (§§ 10, 12, 19).

Prozessstandschaft für Gewerkschaften und NGOs

§ 11 sieht vor, dass derjenige, der geltend macht, in einer überragend wichtigen Rechtsposition durch einen Verstoß gegen eine unternehmerische Sorgfaltspflicht verletzt worden zu sein, berechtigt ist, Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen die Ermächtigung zur Prozessführung zu erteilen (besondere Prozessstandschaft). Dies soll die Durchsetzung erleichtern bzw. erst ermöglichen.

Behördliche Kontrolle und Durchsetzung

Die §§ 14-21 regeln die behördliche Kontrolle und Durchsetzung und weisen dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle das Recht zu, geeignete und erforderliche Anordnungen und Maßnahmen zu treffen, um Verstöße gegen die Pflichten nach dem Sorgfaltspflichtengesetz zu beseitigen und zu verhindern. Zudem sind u.a. Betretensrechte, Auskunftspflichten, Duldungs- und Mitwirkungspflichten vorgesehen.

Ausschluss von der Vergabe öffentlicher Aufträge

§ 22 sieht vor, dass ein Unternehmen, das wegen eines rechtskräftig festgestellten Verstoßes mit einer Geldbuße belegt wurde, für einen eine angemessene Zeit an der Teilnahme an einem Wettbewerb um einen Liefer-, Bau- oder Dienstleistungsauftrag ausgeschlossen werden soll.

Zwangs- und Bußgelder

§ 23 erlaubt die Verhängung von Zwangsgeldern bis zu EUR 50.000, § 24 die von Bußgeldern bei Verstößen gegen das Sorgfaltspflichtengesetz. Die Bußgelder können bei Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als EUR 400 Millionen prozentual vom weltweiten Gesamtumsatz des Unternehmens berechnet werden, und zwar bis zu einer Höhe von 2%.

Ausblick

Das Sorgfaltspflichtengesetz stellt die Wirtschaft – und dabei mittelbar durchaus auch den Mittelstand – vor große Aufgaben. Großunternehmen sollten frühzeitig mit der Planung beginnen. Aber auch KMU, die Großunternehmen beliefern, sollten das Thema nicht erst angehen, wenn sie von diesen in die Pflicht genommen werden. Erste, für diese schon jetzt sinnvolle Schritte sind, interne Zuständigkeiten und Budgets zu klären, eine Projektgruppe zu bilden. Auch mit der Risikoanalyse, von der zu erwarten ist, dass Großunternehmen sie einfordern werden, kann bereits begonnen werden. Verfolgt werden sollte zudem auf jeden Fall, was aus Richtung der EU kommt. Die EU-Kommission hat für den Juni 2021 die Vorlage des Entwurfs eines eigenen Lieferkettengesetzes angekündigt, das laut Justizkommissar Didier Reynders Unternehmen aller Größenordnungen einbeziehen soll. Noch in der zweiten Märzwoche will das EU-Parlament Empfehlungen vorlegen. Wie sich Mitgliedsstaaten zu dem Vorhaben positionieren wollen, gilt aber noch als unklar. Sollte das Vorhaben umgesetzt werden, wird das Verhältnis zum deutschen Gesetz zu prüfen sein.